Е.Г. Воронцова, заместитель начальника отдела ФГБУ НИИПХ Росрезерва

Создание и развитие систем материального

резервирования в России и некоторых

зарубежных странах

Стратегические резервы на случай войны, техногенных и природных катастроф есть у большинства стран мира. В Российской Федерации создана и действует стройная система контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, включающая в себя разработку нормативной базы, организацию лабораторного контроля и мониторинга за качеством и безопасностью продукции, проведения надзорных мероприятий и принятия мер административного воздействия. Законодательная база опирается на три основных федеральных закона, регулирующих обращение и обеспечение безопасности пищевой продукции:

• ФЗ от 30.03.1999 №52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• ФЗ от 02.01.2000 №29 «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
• ФЗ от 07.02.1992 №2300-1 «О защите прав потребителей».

Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 №120 утверждена Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, которая определяет основные направления деятельности по продовольственной безопасности в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов и качества питания населения Российской Федерации. Основные приоритетные направления Доктрины:

• контроль за соответствием требованиям законодательства Российской Федерации пищевых продуктов, в том числе импортированных, на всех стадиях их производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации;
• гармонизация с международными требованиями показателей безопасности пищевых продуктов на основе фундаментальных исследований в области науки о питании;
• совершенствование системы организации контроля безопасности пищевых продуктов, включая создание современной технической и методической базы.

В соответствии с Планом мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.03.2010 №376-р, 25.10.2010 распоряжением Правительства Российской Федерации №1873-р, утверждены Основы государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 г.

Продовольственная безопасность заботила государственных деятелей еще в античные времена. Древние египтяне, китайцы и римляне создавали запасы зерна, которые позволяли в неурожайные годы сдерживать цены на продукты. Сегодня подобные резервы тоже создаются, но на региональном уровне. Антикризисные запасы есть в России, Китае, Индии, Бразилии, Индонезии, Мали, Канаде и Малави. Однако в последние годы зерновые резервы тают: в 2011 г. мировые запасы зерновых составляют 493,9 млн т при производстве 2314,9 млн т. Если в 2002 г. запасы составляли 29,9% планетарного использования зерновых (578,2 млн т при производстве 1907,9 млн т), то сегодня это соотношение опустилось до 21%. И исправить ситуацию в глобальных масштабах эти запасы не могут. По замыслу экспертов Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), нужна единая система хранения продовольствия. Поддерживают идею ФАО и в крупных международных неправительственных организациях, таких, к примеру, как ActionAid и Oxfam [1].

На сегодняшний день в большинстве стран мира уже создана разветвленная система правового обеспечения национальной продовольственной безопасности. Так, например,в Германии еще в 1955 г. был принят закон «О сельском хозяйстве Германии». В законе прямо указано, что государство обязано рассматривать проблему снабжения населения продовольствием как стратегическую, формировать продовольственные фонды, не использовать весь комплекс мер экономического стимулирования и поддержки и не ставить продовольственное снабжение в зависимость от третьих стран [2]. Во Франции, в соответствии с Законом «Об обеспечении стабильности сельскохозяйственного производства», министерству сельского хозяйства поручена разработка национальной аграрной политики и ее претворение в жизнь. Государство поддерживает конкурентоспособность сельхозпроизводства и регулирует внутренний рынок сельхозпродукции, следит, чтобы импорт продовольствия не наносил ущерба отечественному сельхозпроизводству, а цены на импортные товары не были ниже мировых и цен внутреннего рынка. В Швеции в 1947 г. был принят Закон «О рационализации сельского хозяйства», который был направлен на поддержку конкурентоспособности своих агропроизводителей и ограничения импорта продовольственного сырья путем квот и пошлин. При стимулировании сельскохозяйственного производства государство исходило из того положения, чтобы доходы фермеров были не ниже размера заработной платы квалифицированных рабочих в среднем по промышленности.

Продовольственный комплекс США относится к самым протекционистски защищенным. Для этого приняты специальные нормативные акты, направленные на обеспечение стабильного продовольственного снабжения за счет поддержки собственного сельского хозяйства и сохранения его природных ресурсов. Так, в 1979 г. был принят Закон «О продовольственной безопасности», направленный на поддержку сельского хозяйства, создающего материальную основу права на питание и, соответственно, на жизнь. В соответствии с этим законом, предусматривалась закупка зерна в государственный резерв для обеспечения продовольственной безопасности страны и оказание продовольственной помощи другим странам. В 1986 г. был принят Закон «Об улучшении продовольственной безопасности», который закрепил систему мер по поддержке американских фермеров, включая субсидии на поддержание плодородия земель. Важно подчеркнуть, что реализация всех вышеперечисленных законов сопровождалась принятием специальных федеральных программ.

Китай является крупнейшим производителем и потребителем зерновых культур. Государственное управление по зерновым SAG(StateAdministrationofGrain) было образовано в 1999 г. на базе бывшего Государственного управления зерновыми резервами. Управление напрямую подчиняется Государственному комитету по делам развития и реформы Китая и отвечает за макрорегулирование национального рынка зерновых, развитие зерновой индустрии и управление национальными зерновыми резервами.

Государство вложило деньги в строительство современных хранилищ, большинство элеваторов оборудовано устройствами принудительной вентиляции, электронным контролем температурного режима и приборами для дезинфекции. На текущий момент 196000 человек занято в сфере хранения зерна.

В Китае создана система проведения научных исследований и обучения в области хранения зерна. В связи с реформой науки и технологии в Китае существует единственная центральная некоммерческая научно-исследовательская академия. Она, в основном, отвечает за социальные некоммерческие проекты, включая продовольственную безопасность, здравоохранение и питание, разработки в области продуктов из зерна, из нефти, НИОКР по определенному оборудованию для научных исследований. Пять исследовательских институтов, ранее принадлежавших центральному правительству, после проведения реформ были трансформированы в высокотехнологичные корпорации. На местном уровне существует 27 провинциальных исследовательских институтов, которые обеспечивают эффективную качественную инспекцию при переработке, хранении и распределении зерна.

Агентство продовольственных резервов Замбии FRA(FoodReserveAgency) было образовано в 1996 г. после вступления в силу закона о продовольственном резерве от 1995 г. как полуавтономная корпорация, отвечающая за управление Национальным продовольственным резервом. В 2005 г. в закон о продовольственном резерве были внесены поправки. До внесения поправок основными функциями агентства были: ведение дел Национального продовольственного резерва; управление складами и хранилищами; учреждение и ввод в действие рыночной информационной системы; продвижение использования стандартов взвешивания и сортировки; оценка рыночной стоимости содержимого хранилищ. После внесения поправок задачами агентства стали: ведение дел Национального продовольственного резерва; изучение вопросов спроса и оптимального сбыта продукции, оказание помощи рынку; управление складами и хранилищами.

Возглавляет FRAсовет директоров из 10 членов, 7 из которых являются представителями частного сектора. Штаб-квартира агентства расположена в г. Лусака. Региональные управления размещаются в 10 крупных городах Замбии.

В Кении существует Национальный совет по зерновым культурам и продукции NCPB(NationalCerealsandProduceBoard) – это государственная корпорация, подчиняющаяся Министерству сельского хозяйства и полностью принадлежащая правительству Кении. Ему принадлежат 110 силосных хранилищ, сеть складов, офисов, вспомогательные сооружения, необрабатываемые земли. Общий объем хранения – 1,8 млн т.

Еще в начале XXв. фермерами, в основном, европейскими колонистами, был учрежден Комитет (позднее трансформировавшийся в Региональные рыночные советы), задачей которого было оказание помощи фермерам в виде инвестиций, продвижения продукции на рынке и лоббирования их интересов в правительстве. В 1939 г. колониальное правительство сформировало Совет, контролирующий производство и сбыт кукурузы, для регулирования зернового рынка.

В 1967 г. новое кенийское правительство для решения вопросов управления и сбыта всех зерновых культур (кроме пшеницы) объединило Совет по кукурузе и все региональные рыночные советы. При этом пшеница осталась под контролем Совета Кении по пшенице.

В 1979 г. правительство учредило Национальный совет по зерновым культурам и продукции, объединив Совет по кукурузе и Совет по пшенице, для рационализации процессов управления всеми зерновыми ресурсами. В 1985 г. Совет был преобразован в корпоративную организацию, и ему были предоставлены исключительные права на закупку, хранение, реализацию злаковых культур и продукции в Кении. Как легальная монополия, контролируя цены, Совет NCPBбыл уполномочен решать вопросы регулирования и контроля за накоплением, перемещением, хранением, продажей, закупкой, транспортированием, изучением спроса и предложений, импортом, экспортом и снабжением кукурузой, пшеницей и другой сельскохозяйственной продукцией. В течение всего периода, пока NCPBявлялся монополией, Совет очень тесно работал с другими сельскохозяйственными организациями, защищающими интересы фермеров: с Сельскохозяйственной финансовой корпорацией, предоставлявшей кредиты, и Кенийской ассоциацией фермеров, занимающейся инвестициями.

Однако, в связи с увеличением объемов производства продовольствия, управление такой субсидируемой системой стало тяжким грузом для государственной казны. Это привело к необходимости предпринять революционные реформы, направленные на реструктуризацию зернового подразделения. Так, в 1988 г. правительство начало реформировать зерновой сектор, постепенно ослабляя монополию NCPB. Полностью ограничения были сняты к 1993 г. С 1996 г. ведется реформа по коммерциализации Совета по зерновым.

Продовольственная корпорация Индии FCI(FoodCorporationofIndia) была создана 14 января 1965 г. Ее первый окружной офис располагался в Танджавуре в штате Тамилнад – одной из рисовых житниц Южной Азии, а штаб-квартира в Ченнаи. В соответствии с законом о продовольственной корпорации от 1964 г., в ее задачи входило выполнение следующих положений Национальной продовольственной стратегии: эффективная ценовая поддержка для защиты интересов фермеров; распределение зерновых ресурсов по стране через Государственную распределительную систему; поддержка удовлетворительного уровня операционного и резервного запаса зерновых, гарантирующего национальную продовольственную безопасность.

FCIявляется государственной корпорацией. В настоящее время ее штаб-квартира расположена в Нью-Дели. Это крупнейшая корпорация в Индии. В ее составе 5 зональных и 26 региональных офисов. Каждый год FCIзакупает приблизительно 15-20% от всей выращенной в Индии пшеницы и 12-15% выращенного риса. Закупка производится по тарифу, утвержденному правительством Индии. Корпорация владеет разветвленной сетью хранилищ, размещенных по всей стране. Это силосы, склады и открытые места хранения, называемые CoverandPlinth(представляют собой брезентовое укрытие и земляную насыпь в качестве основания).

При поддержке FCIбыл создан Институт продовольственной безопасности. Это профессиональный технологический центр для проведения обучения и исследований.

В соответствии с законом от 10 ноября 1967 г., в Бельгии образовано и действует Бюро интервенций и реституций (возмещений) Бельгии BIRB (Bureau d’Intervention et de Restitution Belge). Основной задачей Бюро является обеспечение регулирующей функции, оказывающей воздействие на рынок страны по отдельным видам товаров путем использования таких инструментов, как реституции и интервенции (в т.ч. путем продаж через публичные торги).

BIRB – государственное учреждение, наделенное гражданской правосубъектностью (фактически полугосударственное), находящееся под защитой федерального министра сельского хозяйства. Бюро выполняет коммерческие операции, выходящие за традиционные рамки правительственных функций (закупка, управление и продажа сельскохозяйственных продуктов) и предполагающие использование методов, характерных для частного сектора. Бюро управляет Административный совет, состоящий из представителей Администрации, назначаемых Министром сельского хозяйства, и представителей профессиональных союзов, представляющих частный сектор.

В соответствии с законом от 7 июля 2002 г., принятым во изменение закона от 10 декабря 1967 г., BIRB может требовать за свои услуги вознаграждение, которое устанавливается на момент выдачи сертификатов, заключения контрактов на хранение, заключения контрактов на закупку или продажу, либо на момент заключения контракта на оказание помощи. Вознаграждение может быть выплачено экономическими операторами, производящими, перерабатывающими, помещающими на склад, покупающими, продающими, импортирующими, экспортирующими сельскохозяйственные продукты.

Бюро состоит из двух отделов – Отдела интервенций и операторов и Отдела реституций.

На Отдел интервенций и операторов возложены 3 главные задачи:

1. Получать за счет Европейского союза взносы и налоги, относящиеся к сахарной отрасли;

2. Оплачивать большую часть расходов, относящихся к интервенциям в пользу продовольственной промышленности;

3. Осуществлять интервенции на внутреннем сельскохозяйственном рынке двумя способами:

• прямое вмешательство: на уровне оферты сельскохозяйственных продуктов через прямые закупки или через меры, благоприятствующие сбыту, а именно через продажу по заниженным ценам;
• косвенное вмешательство: на уровне стоимости сельскохозяйственной продукции через выплату субсидий, вознаграждений и премий в качестве помощи производству, хранению или переработке в различных секторах.

Главная задача Отдела реституций – ведение сельскохозяйственной политики Евросоюза в отношении торговых обменов со странами – не членами ЕС. Отдел обеспечивает выдачу импортных и экспортных сертификатов и предоставление экспортных реституций.

Сертификаты позволяют руководству ЕС предусмотреть объем товарооборота в отдельных секторах, а экономическим операторам – заблаговременно зафиксировать ставку реституции (субсидии на экспорт за пределы Евросоюза), которая будет применена к их операциям.

BIRB выплачивает финансовые субсидии экономическим операторам, которые не являются производителями, и ведет контроль расходов. Субсидии выплачиваются в виде реституций (экспортные субсидии), в виде интервенций (прямая закупка или помощь в хранении излишков) или в качестве оказания помощи (помощь в производстве, обработке и стимулировании сбыта продукции).

Таким образом, значительными запасами продовольствия, энергоносителей, сырья и материалов, наряду с США, располагают страны ЕС, стремительно наращивают стратегические резервы Китай и ряд государств Азии и Африки. Исключение составляет Канада. Власти этой страны на случай войны или каких-либо других бедствий полностью полагаются на золотовалютные резервы.

В целом в мире применяются два основных подхода к созданию запасов: государственное резервирование и частное. Вместе с тем, в ряде государств имеют место быть и интервенционные фонды. Информация об объемах и номенклатуре госрезервов тщательно охраняется во всех государствах.

Список литературы

1. Джованни Р. Продовольствие: запасов в мире осталось всего на 116 дней [Электронный ресурс] // La Stampa. – 2011. – 4 июля. – Режим доступа: http://www.inopressa.ru/article/04Jul2011/lastampa/food1.html. – Загл. с экрана.

2. Бурдуков П. Т., Саетгалиев P. З. Россия в системе глобальной продовольственной безопасности. − М., 1999. − С. 32.

Приложение

Перечень организаций, осуществляющих управление

материальными резервами разных стран